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Von: Valentin Persau
Die Grundsicherung im Alter ist eine steuerfinanzierte, bedürftigkeitsgeprüfte Mindestsicherungsleistung.
Im Zeitraum zwischen der Einführung im Jahr 2003 und Mitte 2019 ist die Zahl der Personen im Leistungsbezug von knapp 230.000 auf etwa 566.000 gestiegen. Dies entspricht gut drei Prozent aller Personen ab der Regelaltersgrenze. Eine neue Studie des Deutschen Instituts für Wirtschaftsforschung (DIW) im Auftrag der Deutschen Rentenversicherung Bund kommt zu dem Ergebnis, dass die Grundsicherung im Alter von rund 60 Prozent der Personen in Privathaushalten, die anspruchsberechtigt sind, nicht abgerufen wird. Dies entspricht etwa 625.000 Haushalten in Deutschland (DIW Wochenbericht 49/2019).
In diesem Beitrag werden die zentralen Studienergebnisse vorgestellt und die dahinter stehende Problematik der Nichtinanspruchnahme verdeutlicht. Im Anschluss werden Hinweise angeführt, wie ein positiver Effekt auf die Inanspruchnahme der Grundsicherungsleistung erzielt werden könnte.
Die Nichtinanspruchnahme von bedürftigkeitsgeprüften Sozialleistungen stellt die Wirksamkeit von Antragsleistungen in Frage. Verdeckte Armut ist eine sozialpolitische Herausforderung, denn offenkundig werden Menschen nicht erreicht, die einen Rechtsanspruch aufweisen. Nichtinanspruchnahme ist kein neues Phänomen und betrifft verschiedene Transferleistungen. In der Debatte um die Reform kind- und familienbezogener Leistungen etwa ist eine zentrale Kritik, dass verschiedene sozial- und familienpolitischen Leistungen wie der Kinderzuschlag, das Wohngeld oder das Bildungs- und Teilhabepaket von einer Vielzahl der Anspruchsberechtigten nicht abgerufen wird und es dadurch zu einer monetären Unterdeckung von Bedarfen kommt.
Auch hohe Nichtinanspruchnahmequoten von Grundsicherungsleistungen wurden wissenschaftlich untersucht. Methodisch wird dabei in der Regel auf der Grundlage repräsentativer Surveydaten und mit Hilfe von Simulationsmodellen, die das Steuer- und Transfersystem abbilden, die Gesamtzahl anspruchsberechtigter Menschen geschätzt und mit den tatsächlich abgerufenen Leistungen verglichen. Während verschiedene Studien zu unterschiedlichen Quoten gelangen und es auch methodische Kritik an dieser Art der „Dunkelzifferforschung“ gibt, besteht weitgehend Einigkeit darüber, dass ein substantieller Anteil an Leistungsansprüchen nicht abgerufen wird.
Im Falle der aktuellen Studie „Wer bezieht Grundsicherung im Alter? Eine empirische Analyse der Nichtinanspruchnahme“ wurde auf diese Weise auf der Grundlage des soziooekonomischen Panels (SOEP) eine Nichtinanspruchnahme von rund 60 Prozent gemessen. Die Nichtinanspruchnahme ist insbesondere bei Personen mit geringen Ansprüchen, Immobilieneigentümer*innen sowie bei älteren und verwitweten Personen hoch. Hingegen nehmen vier von fünf Personen mit einem Leistungsanspruch über 600 Euro die Grundsicherung im Alter in Anspruch. Die Grundsicherung im Alter kann also einen substantiellen Anteil des Haushaltseinkommens ausmachen. Dafür spricht auch, dass sich das Haushaltseinkommen von Nichtbezieher*innen um durchschnittlich 30 Prozent erhöhen würde, wenn eine volle Inanspruchnahme wahrgenommen würde. Die Studie schätzt, dass dies mit etwa 2 Mrd. Euro Kosten für den Staatshaushalt verbunden wäre.
Als Gründe der Nichtinanspruchnahme werden Unwissenheit über die eigenen Ansprüche, Komplexität in der Beantragung, geringe erwartete Ansprüche und Stigmatisierung von Menschen im Transferleistungsbezug vermutet. Es werden also zum einen handlungstheoretische Gründe angeführt, denen sozialpolitisch mit Informationsarbeit und Anreizen begegnet werden könnte. Hier schlägt das DIW etwa eine Vereinfachung des Antragsverfahrens vor. Zum anderen kann Nichtinanspruchnahme aus Scham oder Stigma erfolgen. Hier wird vorgeschlagen, Grundsicherungsleistungen nicht als Almosen sondern als Rechtsanspruch zu kommunizieren. Die Studie selbst kann auf Grund des quantitativen Designs keinen Aufschluss darüber geben, welche der Gründe in welchem Ausmaß wirksam sind. Hierzu bedarf es weiterer qualitativer Forschung.
Um den handlungstheoretischen Gründen zu begegnen, könnte neben den genannten Vorschlägen auch eine Veränderung der Anrechnung von Einkommen wirksam sein. Im Moment werden Leistungen der gesetzlichen Rente zu 100 Prozent auf die Grundsicherung im Alter angerechnet. Mit einem Freibetrag, der sich an bereits bestehenden Freibetragsregelungen bei betrieblichen Renten und bei der Riesterrente orientiert, könnte der Anreiz der Inanspruchnahme steigen, da der Auszahlungsbetrag größer würde. Damit würde man auch Erwerbsarbeit unter 35 Beitragsjahren belohnen. Gegenüber dem Vorhaben, im Rahmen der Grundrente den Rentenfreibetrag in der gesetzlichen Rente strikt an 35 Beitragsjahre zu koppeln, bestehen daher Bedenken.
Nichtinanspruchnahme auf Grund von Scham und Stigmatisierung hat auch mit der Abwertung zu tun, denen sich Menschen im Grundsicherungsbezug konfrontiert sehen, sowie mit dem schlechten Ruf, den das Grundsicherungssystem genießt. Abwertungserfahrungen bringen zum Ausdruck, dass Vorurteile und Zerrbilder gegenüber armen Menschen in der Bevölkerung weit verbreitet sind. Um nicht Gegenstand dieser Abwertung zu sein, ziehen sich viele lieber in die verdeckte Armut zurück. Hier ist die Zivilgesellschaft gefragt, hier sind wir gefragt. Diejenigen, die mit betroffenen Menschen arbeiten, sollten andere Erzählungen hervorheben und damit die Zerrbilder entkräften. Das beginnt bei der Sprache in der politischen Auseinandersetzung: Wenn etwa der Begriff der „Respektrente“ suggeriert, dass nur diejenigen „Respekt“ verdienen, die auf 35 Beitragsjahre kommen oder wenn vor einem „Abstürzen in Hartz-IV“ gewarnt wird, wertet es implizit diejenigen ab, deren Existenzminimum von der Grundsicherung und ihrer gesamtgesellschaftlichen Legitimation abhängt.